Inconstitucionalidad de resolucion que reglamenta ley de ART por asignar a médicos atribuciones judiciales

Se declara la inconstitucionalidad de ciertos artículos de la resolución (SRT) 298/2017 -que reglamenta la Ley 27348 complementaria de la Ley de Riesgos del Trabajo-, en tanto otorga a los galenos que integran las comisiones médicas facultades que los habilita a pronunciarse sobre temas ajenos a su saber profesional, lo cual implica dotarlos de atribuciones que competen a los jueces según las leyes adjetivas, tal como la ley orgánica 18345, aunque sin los conocimientos jurídicos necesarios.

En virtud de ello, pese a la constitucionalidad de la ley 27348, en cuanto establece una instancia administrativa previa y obligatoria en los casos de infortunios laborales, no resulta razonable la reglamentación administrativa efectuada por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Corvalán, Héctor Eduardo c/Swiss Medical ART SA s/accidente – ley especial

Buenos Aires, 30/8/2017

El Dr. DANIEL E. STORTINI dijo

1º) Frente a un reclamo resarcitorio formulado con apoyo en la Ley de Riesgos del Trabajo, con planteo de inconstitucionalidad sobre los arts. 1º y concordantes de la reciente ley 27.348, el actor viene a esta alzada en procura de la revocatoria de la providencia dictada por el señor juez que precede en cuanto desestimó la articulada inconstitucionalidad y le hizo saber que debería agotar la vía administrativa previa a la cual alude la ley mencionada (fs. 63 y fs. 65/71).

2º) En orden a la cuestión suscitada, tal como he sostenido en anteriores pronunciamientos donde se ha articulado la inconstitucionalidad de normas jurídicas, resulta imperioso acudir al conocido principio de “razonabilidad” para determinar, en cada caso concreto, la constitucionalidad o no de las normas cuestionadas y ello desde la óptica que contempla nuestro Preámbulo de la Constitución Nacional en cuanto impone al Estado la meta -entre otras- de “afianzar la justicia”. Es indispensable entonces que la disposición jurídica para ser justa sea “razonable” en tanto que lo opuesto a la razonabilidad es la arbitrariedad.

En ese sentido la razonabilidad puede conceptualizarse -al decir del recordado maestro Bidart Campos- como una valoración axiológica de justicia que nos muestra lo que se ajusta a la justicia por el sentido común y por el sentimiento racional de justicia de los hombres. Según el mentado autor, es menester tomar como parámetro el art. 28 de la Constitución Nacional en cuanto dispone que los derechos y garantías por ella reconocidos “no podrán ser alterados por las leyes que reglamentan su ejercicio”. Es que, sobre tal base, la doctrina del Alto Tribunal ha dicho que para determinar la validez constitucional de una ley se impone la consideración de su razonabilidad porque si es arbitraria vulnera esa regla constitucional de no alteración que prevé el citado art. 28.

3º) Desde esa perspectiva constitucional de enfoque, luego de un detenido examen de las normas en juego para discernir la presente incidencia, anticipo mi voto en el sentido de propiciar la declaración de inconstitucionalidad, pero no de la ley 27.348 en cuanto dispone el previo y obligatorio tránsito por la instancia administrativa, sino de ciertas disposiciones de la resolución 298/2017 dictada por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo en cuanto ha implementado un procedimiento administrativo en el cual otorga facultades a ejercitar por las comisiones médicas.

En efecto, no es para nada irrazonable la ley 27.348 en cuanto establece la intervención de una instancia administrativa anterior al acceso a la jurisdicción, como así ocurre en los conflictos individuales o plurindividuales de derecho del trabajo que obligatoriamente deben pasar por el SeCLO antes de ser presentada la demanda judicial. Reiteradamente la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha legitimado estos previos tránsitos por vía administrativa, aunque con la condición insoslayable de que tengan una breve duración y la posibilidad que los sujetos de ese conflicto accedan a la revisión judicial (posibilidad a veces mal llamada como “recurso”).

Precisamente la ley 27.348 determina un escaso lapso temporal de duración y la posible revisión judicial, pero así lo hace mediante una encorsetada y arbitraria reglamentación que vulnera la garantía constitucional del debido proceso.

Nótese que el art. 3º autoriza a la referida Superintendencia para dictar “las normas del procedimiento de actuación ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central”. Pero aquí se encuentra, a mi ver, la normativa reglamentaria que se torna lesiva a la Constitución Nacional porque esa reglamentación le asigna a los médicos integrantes de las comisiones médicas jurisdiccionales y de la Comisión Médica Central ciertas atribuciones que son netamente judiciales, pese a lo cual esas facultades se las proporciona a los profesionales de la medicina que obviamente son desconocedores del derecho.

4º) Se trata, en definitiva, de un reglamento delegado por el Congreso Nacional a un organismo de la Administración, lo cual podría merecer la objeción de autorizada doctrina al enfatizar que la delegación legislativa solo puede efectuarse a favor del Presidente de la Nación, aunque no a los ministros ni a organismos administrativos (BIDART CAMPOS, Germán J., Manual de la Constitución Reformada, tomo III, p. 247, ed. Ediar, 1999).

Pero aun soslayando este parecer del destacado constitucionalista, lo cierto es que la reglamentación ha exorbitado la facultad conferida en el art. 3º por la ley 27.348 en la medida en que si bien -según antes se dijo- se estima constitucionalmente válida la fijación de un paso previo y obligatorio mediante una etapa administrativa en los conflictos derivados de infortunios del trabajo, en el caso que aquí se trata se aprecia un notorio exceso incurrido por la reglamentación de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo de acuerdo con la enumeración de los artículos que se detallan a continuación:

-Una vez que las comisiones médicas jurisdiccionales reciben la solicitud de intervención (sea del trabajador con el correspondiente patrocinio letrado o de la ART) convocan a las partes a una audiencia para la realización del examen médico y en esa solicitud o hasta el momento de la audiencia médica “ofrecerán la prueba de la que intenten valerse” y serán los médicos los que podrán rechazar “la prueba ofrecida que se considere manifiestamente improcedente, superflua o meramente dilatoria” (arts. 6º y 7º, resolución 298/2017). Ello se asemeja a la facultad del juez del trabajo que dentro del proceso judicial dicta la conocida “providencia de prueba” en la cual admite o deniega las ofrecidas por los litigantes (art. 80, ley orgánica 18.345).

-Serán las comisiones médicas las que “de oficio podrán disponer la producción de prueba respecto de los hechos invocados y que fueren conducentes para resolver” (art. 7º res. cit.). Aquí se asemeja a las medidas para mejor proveer o resolver que puede adoptar el juez del trabajo en cualquier estado del juicio (art. 80 ídem).

-Concluida la prueba, las partes a través de sus letrados podrán “alegar sobre la prueba producida” si lo estiman conveniente, aunque ello ante los médicos integrantes de la respectiva comisión (art. 8º res. cit.). Idéntico al alegato que prevé el art. 94 de la ley orgánica, pero aquí direccionado a los médicos de las comisión pertinente.

-Luego las comisiones médicas -actuando como jueces- evaluaran las declaraciones de los testigos, la prueba informativa a entidades públicas o privadas, etc para posteriormente dictar el “decisorio” (así lo denomina el Título I del Capítulo II de la resolución) en el cual se determinará si el déficit laborativo guarda o no nexo de causalidad adecuada con el infortunio del trabajo.

-Por último, las “áreas técnicas competentes calcularán la liquidación mínima correspondiente de acuerdo a las previsiones de la Ley de Riesgos del Trabajo 24.557 y sus complementarias”. Pero para ello se tomará en cuenta “los salarios declarados por el empleador al Sistema Único de la Seguridad Social (S.U.S.S)” (art. 11 res. cit.). Tal disposición ¿significa que se excluye en este procedimiento administrativo la posibilidad que el trabajador invoque y pruebe un pago parcialmente marginal o “en negro”?

5º) De acuerdo con todo lo dicho, postulo la declaración de inconstitucionalidad, pero no de la ley 27.348 sino de los antes enumerados artículos que han sido reglados por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo en la resolución 298/2017 porque, según la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, no existe en el caso “razonabilidad” ante la ausencia de proporcionalidad entre la finalidad de la ley y el medio elegido.

En efecto, la reglamentación ha alterado de manera arbitraria y excesiva el espíritu de la ley a poco que se considere que resulta “irrazonable” por no mediar una proporcionalidad entre la finalidad perseguida por el legislador de la 27.348 y el medio adoptado en la resolución 298/2017. La finalidad del legislador al sancionar la ley 27.348 ha sido la de dar un adecuado tratamiento a los infortunios del trabajo ante la notable proliferación de litigios individuales que han amenazado con colapsar a la justicia laboral de varias jurisdicciones.

El legislador al sancionar la ley 27.348 ha adoptado un razonable tránsito previo y obligatorio con una instancia administrativa ante las comisiones médicas jurisdiccionales y la Comisión Médica Central. Sin embargo, lo que motiva la afectación constitucional al debido proceso legal es la arbitraria e inconstitucional reglamentación que ha objetivado la Superintendencia de Riesgos del Trabajo con el dictado de la resolución 298/2017 al determinar un procedimiento según el cual los médicos que integran esos organismos cuentan con facultades que los habilita a pronunciarse sobre temas ajenos a su saber profesional, lo cual implica dotarlos de atribuciones que competen a los jueces según las leyes adjetivas, tal como la ley orgánica 18.345, aunque sin los conocimientos jurídicos para ello.

Oído como ha sido el dictamen que antecede del Sr. Fiscal General del Trabajo, voto en consecuencia por: 1) Declarar únicamente la inconstitucionalidad de los artículos indicados en los considerandos de este voto respecto de la reglamentación implementada por la resolución 298/2017 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, los cuales se deciden inaplicables al presente caso y, en consecuencia, revocar la resolución recurrida y admitir directamente el acceso a la jurisdicción laboral del actor mediante la acción interpuesta en el presente. 2) Costas de la incidencia en el orden causado por no existir contradictorio.

El Dr. GREGORIO CORACH dijo

Por compartir los fundamentos del voto precedente, adhiero al mismo.

El Dr. ENRIQUE R. BRANDOLINO no vota (art. 125 L.O.).

Por lo que resulta del acuerdo que antecede, el Tribunal

RESUELVE

1) Declarar únicamente la inconstitucionalidad de los artículos indicados en los considerandos de este voto respecto de la reglamentación implementada por la resolución 298/2017 de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, los cuales se deciden inaplicables al presente caso y, en consecuencia, revocar la resolución recurrida y admitir directamente el acceso a la jurisdicción laboral del actor mediante la acción interpuesta en el presente.

2) Costas de la incidencia en el orden causado por no existir contradictorio.

3) Cópiese, regístrese, notifíquese, cúmplase con lo dispuesto en el art. 1 de la ley 26.856 y con la Acordada de la CSJN Nº 15/2013 y devuélvase.

Fecha de firma: 30/08/2017

Firmado por: GREGORIO CORACH, JUEZ DE CAMARA

Firmado por: DANIEL EDUARDO STORTINI, JUEZ DE CAMARA

Fuente: Editorial Erreius