Temas de Derecho Administrativo. Entrevista al Dr. Pablo C. Mántaras
Ponemos a disposición de los lectores una entrevista realizada al Dr. Pablo C. Mántaras en Temas de Derecho Administrativo.
En esta oportunidad, el Dr. Mántaras, juez en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires desde 2013, especialista en temas de derecho administrativo, autor de innumerables artículos de doctrina y con una destacable trayectoria en el ejercicio de la docencia, tanto de grado como de posgrado. nos brinda su calificada visión sobre el traspaso de competencias de la justicia nacional a la justicia de la Ciudad de Buenos Aires, el impacto del CCyCo. en el derecho administrativo y el rol del juez en lo Contencioso frente a las pretensiones relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales, en una entrevista que nuestros suscriptores encontrarán en el número de octubre de TDA.
Reproducimos aquí los pasajes más importantes de la charla.
Director: ¿Cómo ha impactado el Código Civil y Comercial en el derecho administrativo?
Dr. Mántaras:
La influencia del derecho civil sobre el ámbito específico de regulación del derecho administrativo no es nueva. Por el contrario, diversas razones históricas condujeron a un desarrollo más temprano de un sistema dogmático propio para el derecho civil, cuyos principios, reglas y regulaciones fueron luego “apropiadas” por el derecho administrativo en su posterior desarrollo. Por ejemplo, las teorías de la personalidad jurídica de las personas de existencia ideal fueron aplicadas por el derecho administrativo para justificar la personalidad del Estado. También las reglas del sistema de responsabilidad extracontractual civil fueron utilizadas para afirmar la responsabilidad extracontractual del Estado.
Con el tiempo, y a medida que el derecho administrativo ganó autonomía, muchos de los institutos tomados del derecho civil adoptaron un perfil propio, en la medida en que fueron adaptados a las características especiales que presentaban los entes públicos estatales. Ello condujo a muchos autores a afirmar que las soluciones del derecho privado no podían ser aplicadas a las relaciones regidas por el derecho administrativo.
Sin embargo, yo creo que con el grado evolución actual de la dogmática jurídica estamos llegando al punto en que resultaría posible pensar, en algunos ámbitos, en una visión unificadora del derecho privado y público, que nos permitiera construir conceptualmente un régimen jurídico único, guiado por principios comunes, y aplicable a todas las personas, de existencia real e ideal, privadas y públicas.
Esta afirmación viene de la mano de una profunda y relevante evolución jurídico-social, motivada especialmente por los desarrollos del derecho internacional de los derechos humanos y por la reformulación del rol estatal hacia la materialización de una democracia social, que ha tenido un singular impacto en la estructura y los principios de todo el ordenamiento jurídico. Actualmente, tanto el derecho civil como el derecho administrativo tienen un mismo fin: asegurar a todos los miembros de la comunidad condiciones mínimas de dignidad que les permitan elegir y materializar su propio plan vital.
Desde esta visión, si bien los caminos adoptados por cada rama del derecho pueden ser diferentes, este acercamiento conceptual permite pensar, en algunos ámbitos, sobre la plausibilidad de crear un régimen unificado, que de todos modos admita matices según se trate del Estado o las personas. Uno de esos campos es, a mi criterio, el sistema de responsabilidad.
Entonces, la reciente sanción del Código Civil y Comercial y de la largamente postergada ley de responsabilidad del Estado nos ofrece una muy buena oportunidad para repensar la relación entre el derecho civil y el derecho administrativo.
Director: ¿Qué opinión le merece el traspaso de competencias de la justicia nacional a la justicia de la Ciudad de Buenos Aires?
Dr. Mántaras:
No es una novedad que tanto la Constitución Nacional como la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires establecen expresamente que la Ciudad tiene facultades propias de jurisdicción.
En consecuencia, es un elemento esencial de la autonomía reconocida a la Ciudad la creación y organización de sus propios tribunales y, consecuentemente, el juzgamiento por dichos jueces de todas las cuestiones que requieran la aplicación del “derecho común” (es decir, la aplicación de los Códigos de fondo). Así lo entendió la Legislatura de la Ciudad casi desde un principio, de manera que al sancionar la ley 7 de organización del Poder Judicial de la Ciudad del año 1998 estableció que el Poder Judicial estaba conformado, entre otros, por los tribunales en lo Civil, Comercial, Laboral y Penal, Contravencional y de Faltas.
Sin embargo, poco tiempo después de reformada la Constitución Nacional, el Congreso Nacional dictó la ley 24588 del año 1995, denominada ley Cafiero, invocando para ello la facultad reconocida al Estado Nacional en el artículo 129 de la Constitución Nacional para garantizar por ese medio los “intereses del Estado Nacional mientras la Ciudad sea la capital de la Nación”.
En la ley mencionada, la Legislatura Federal estableció en el artículo 8 que la justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires mantendría su actual jurisdicción y competencia, continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación.
Aquí está, entonces, el origen de las limitaciones a la autonomía de la Ciudad en materia jurisdiccional. A pesar del reconocimiento autonómico efectuado en la Constitución, por imperio de lo establecido por la ley Cafiero, la “justicia nacional ordinaria” continuó formando parte del Poder Judicial Nacional.
Es claro que, en este aspecto, la ley Cafiero excedió groseramente la habilitación legislativa efectuada en el artículo 129, circunstancia que determina su inconstitucionalidad. En efecto, la organización de los tribunales de la Ciudad para la aplicación del “derecho común” es un aspecto de su régimen institucional que no está de ninguna forma vinculado a la salvaguarda de los intereses de la Nación mientras esta sea también la Capital Federal.
En efecto, no es posible pensar en un argumento sostenible que permita justificar el criterio del legislador nacional según el cual, pese al expreso reconocimiento que el artículo 129 de la Constitución hace de las “facultades plenas de jurisdicción” de la Ciudad en el marco de su autonomía institucional, de todas formas el grueso de las competencias jurisdiccionales -que en el ámbito de las provincias son titularizadas por sus respectivos Poderes Judiciales- deben permanecer bajo la órbita del Poder Judicial de la Nación. Se trata de un arbitrario exceso de sus atribuciones constitucionales.
Lamentablemente, la constitucionalidad de la ley Cafiero fue expresamente afirmada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Gauna” del año 1997, criterio que se mantiene hasta la actualidad.
Y esta decisión del Máximo Tribunal Federal ha determinado que, por más de una década y media, al momento de resolver sus conflictos, los habitantes de la Ciudad estén sometidos a dos jurisdicciones.
Más allá de que este criterio sigue aún vigente, porque aún subsisten las dos jurisdicciones, más recientemente el Máximo Tribunal ha dado algunas señales más auspiciosas para los que estamos convencidos de que la autonomía de la Ciudad hace necesario que esta cuente con sus propios tribunales que apliquen el “derecho común”. En efecto, en un reciente precedente la Corte Suprema ha reconocido la relevancia y urgencia de que se concrete la transferencia de los juzgados nacionales a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Concretamente, en la causa “Corrales” de diciembre de 2015, el voto de los doctores Lorenzetti y Maqueda señaló que el carácter nacional de los tribunales ordinarios de la Capital Federal es meramente transitorio y, también, que las competencias que actualmente ejerce la justicia nacional ordinaria no son federales y, en consecuencia, deben ser transferidas a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En base a esas afirmaciones, dijeron los ministros que era “imperioso exhortar” a las autoridades competentes para que adoptaran las medidas necesarias a los efectos de garantizarle a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el pleno ejercicio de las competencias ordinarias en materia jurisdiccional (Consid. 9).
Vemos entonces que también el Máximo Tribunal Federal está exhortando a las autoridades federales y locales a continuar con el proceso de reconocimiento de una autonomía plena de la Ciudad de Buenos Aires.
Esperemos que esta exhortación se transforme, en el futuro, en un paso más hacia la postergada autonomía de la Ciudad en materia jurisdiccional.
Director: ¿Cuál es, a su criterio, el rol del juez en lo Contencioso frente a las pretensiones relacionadas con los derechos económicos, sociales y culturales?
Dr. Mántaras:
Los derechos sociales son precondiciones para que una persona pueda elegir su plan de vida y pueda participar del proceso de toma de decisiones democrático. Para que esas precondiciones se materialicen en la realidad, es necesario establecer y poner en práctica políticas públicas. En un sistema democrático, la fijación de esas políticas públicas corresponde, en principio, a los poderes con legitimación popular directa y no a los jueces.
A su vez, en las democracias sociales constitucionales, como la nuestra, el ordenamiento jurídico le impone a los poderes políticos el deber de establecer los programas de gobierno necesarios para crear estas precondiciones, más aún cuando -como en nuestro caso- se han asumido compromisos internacionales con el sistema universal e interamericano de protección de los derechos humanos.
¿Qué sucede entonces cuando los poderes políticos no crean o articulan las políticas necesarias para garantizar esas precondiciones? ¿La justicia debe ser absolutamente deferente frente a esta abstención?
Yo creo que no. Cuando estas obligaciones no han sido adecuadamente cumplidas, las personas o grupos afectados en su plan de vida por esta omisión pueden -cuando se encuentran presentes además diversos presupuestos establecidos por el ordenamiento procesal, como la legitimación- recurrir a los jueces para que estos, a través del ejercicio de sus competencias jurisdiccionales y dentro del límite de sus atribuciones, obliguen a los poderes políticos a cesar en su conducta omisiva o reticente.
Este es, ciertamente, un mecanismo de control interpoderes, a través del cual los jueces no crean las políticas públicas necesarias para poner en práctica los derechos sociales, sino que interpelan a los poderes políticos, a través de un proceso judicial dialógico, a adoptar los cursos de acción idóneos para cumplir con sus obligaciones constitucionales o incluso supranacionales (a través del control de convencionalidad).
Entonces, el rol del juez en una democracia social es el siguiente: frente a una comprobada afectación de un derecho social, debe ordenar que cese la acción u omisión estatal lesiva, y luego tiene que arbitrar las medidas necesarias para crear un proceso de diálogo entre el afectado, los poderes políticos y el tribunal que permita determinar cuál es el mejor camino para asegurar su efectiva vigencia.
Los suscriptores de la revista Temas de Derecho Administrativo podrán acceder a la entrevista completa.
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Esta publicación mensual plantea el desafío de entender el derecho administrativo y el vínculo entre el derecho público y el privado en un nuevo escenario jurídico. Nuestro director, el Dr. Balbín lo explica en este video.