201706.30
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Visión integral para resolver reajuste por movilidad

Reajuste por movilidad ¿sólo sustitutividad y proporcionalidad?

En el presente artículo de doctrina, el doctor Gabriel De Vedia reflexiona acerca del alcance de los conceptos de proporcionalidad y sustitutividad al haber previsional y de sus fundamentos normativos.

Se analizan herramientas que permitirán a los distintos operadores del derecho previsional corregir la cuestionada visión de parte de la judicatura y de la doctrina acerca de las pautas que la Constitución Nacional establece para la movilidad de las jubilaciones y pensiones.

Reajuste por movilidad ¿sólo sustitutividad y proporcionalidad?

En materia previsional, el artículo 14 bis de la Constitución Nacional dispone literalmente: El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio  jubilaciones y pensiones móviles…”.

Es claro que el citado artículo señala que la ley establecerá jubilaciones y pensiones móviles. Ello implica que las prestaciones deben actualizarse en forma continua para compensar la desvalorización que experimenta el signo monetario, situación que perjudica a aquellos sectores de la sociedad cuyas únicas rentas consisten en entradas periódicas fijas en dinero.

La movilidad aplicada al haber jubilatorio debe mantenerlo en un valor susceptible de asegurar, en forma acorde y suficiente, las necesidades de alimentación, vivienda digna, vestimenta, educación, transporte, etc.

Varios criterios doctrinarios y jurisprudenciales(1) promueven que los elementos básicos que deben acompañar a una pauta de la movilidad son:

  • el de adecuada proporcionalidad entre el haber de pasividad y el de actividad,
  • el de sustitutividad del haber jubilatorio respecto del salario a fin de mantener el nivel de vida que el beneficiario gozaba en actividad.

Bajo esta línea interpretativa, Gregorio Badeni señaló que “la jubilación es móvil. La movilidad significa que el haber jubilatorio debe guardar una razonable proporción con la remuneración o ingreso que percibía al tiempo en que prestó sus servicios. Como la jubilación es un haber pasivo, su monto le debe permitir al beneficiario desarrollar una vida digna. Similar a la que tuvo, en orden a la satisfacción de sus necesidades, merced al haber que percibió en su período de actividad y a los aportes que realizó compulsivamente”.(2)

Por su parte, Bidart Campos puntualizó: “Cuando se otorga un beneficio, su monto originario responde al propósito de asegurar un ingreso generalmente vitalicio que deriva del status’ del beneficiario, ese ingreso es una proyección que sustituye a la remuneración que el agente percibía cuando estaba en actividad, por ello el monto originario debe guardar una cierta proporción razonable con esa remuneración”.(3)

Los doctores Payá y Yañez sostienen que la movilidad supone para el interesado y en su caso para sus derechohabientes, la obtención de prestaciones que guarden una adecuada relación de proporcionalidad con los ingresos del afiliado y, por consiguiente, con los aportes que haya hecho durante su vida activa, de modo que el tránsito de la pasividad no suponga un importante descenso en su nivel y calidad de vida”.(4)

El principio de proporcionalidad significa que el haber jubilatorio debe guardar una adecuada proporcionalidad con los salarios de los trabajadores activos, medida en un porcentaje específico (v.gr. 82% o 70% móvil, por ejemplo), así como también que los haberes previsionales nunca podrán exceder los porcentajes establecidos en la legislación de fondo.

A efectos de ilustrar mejor esta última cuestión, es dable citar literalmente el precedente de la Corte Suprema in re: “Villanustre, Raúl Félix s/jubilación”, de fecha 17/12/1991: “Que los agravios del apelante remiten a cuestiones sustancialmente análogas a las resueltas por esta Corte en la causa: S.269. XXII Seta, Sara s/jubilación, fallada el 19 de noviembre de 1991, a cuyos fundamentos cabe remitirse por razón de brevedad. Que sin perjuicio de lo expresado, a fin de evitar desfases que desvirtúen en la práctica los objetivos del sistema previsional, corresponde destacar que las diferencias a abonarse a favor del interesado no podrán exceder en ningún caso los porcentajes establecidos por las leyes de fondo”.(5)

Esta enunciación se refiere particularmente a aquellos casos en los que los haberes previsionales son reajustados por medio de un fallo judicial y el criterio del precedente “Villanustre” implica un límite infranqueable para no desnaturalizar el sentido de las prestaciones y de los fundamentos del sistema previsional.

Respecto del principio de sustitutividad, la mayor parte de la jurisprudencia entiende que este principio implica que, como la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral, una vez cesada esta y como débito de la comunidad por dicho servicio, el beneficio jubilatorio le debe permitir al jubilado mantener el estatus de vida que tenía mientras se encontraba en actividad.

Esta comprensión del principio de sustitutividad es diferente a que el haber jubilatorio debe guardar una adecuada tasa de sustitución con respecto a las remuneraciones de los activos.

Mientras este último concepto está impregnado del principio de solidaridad que es basal para un sistema previsional justo, equilibrado y sustentable en el tiempo, la comprensión que le da la mayor parte de la jurisprudencia implica desentenderse precisamente del rol que juega la solidaridad en la cuestión previsional.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), a lo largo del tiempo, ha mantenido posturas zigzagueantes respecto del carácter proporcional y sustitutivo de los haberes jubilatorios.

En una primera etapa, la CSJN afirmó que entre los principios rectores del sistema previsional argentino se encuentran la necesaria proporcionalidad entre los haberes jubilatorios y el salario. Por esta razón le otorgó al haber de pasividad carácter sustitutivo con respecto al salario de actividad.(6)

Luego sostuvo que los criterios de proporcionalidad y sustitutividad fueron enunciados a partir de textos legales que reglamentaban la garantía de movilidad de las prestaciones y que dichas pautas no podían convertirse en una valla infranqueable para la razonable discreción con la que contaba el Congreso de la Nación para dictar las normas referidas a la seguridad social.(7)

Tiempo después, el Máximo Tribunal ratificó la naturaleza sustitutiva de las prestaciones previsionales y destacó la necesidad de mantener una proporción justa y razonable entre el haber de pasividad y el de actividad, retomando así la tesis sentada originariamente.(8)

Frente a tal diversidad de criterios cabría efectuarse los siguientes interrogantes:

Los criterios de proporcionalidad y sustitutividad, ¿tienen fundamento constitucional? 

Se puede afirmar que el texto constitucional pone en cabeza del Estado la obligación de otorgar beneficios jubilatorios móviles. Pero nada establece respecto de las pautas sobre las cuales debe determinarse dicha movilidad.

El denominado principio de proporcionalidad tuvo su origen y fundamento en la ley 14499 sancionada el 17/10/1958.

En el artículo 2 dispuso que el haber de la jubilación ordinaria sería el equivalente al 82% móvil de la remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función de la que fuere titular el beneficiario a la fecha de cesación en el servicio o al momento de serle otorgada la prestación. Empero, esta disposición -vale aclararlo- se hallaba vinculada al dictado de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional que regularmente establecía una “escala de reducción” -reglamentación vigente hasta el marco legal siguiente sancionado con fecha 31/12/1968 leyes 18037 y 18038-, con el objeto de evitar desfasajes de orden técnico actuarial.

Este modo de cálculo del haber fue definido como un sistema de proporcionalidad directa. El mismo pretendió resolver las consideraciones socioeconómicas de la época en que se sancionó la norma jurídica.

Más adelante, las leyes 18037 y 18038 derogaron la ley 14499 y reemplazaron el criterio de proporcionalidad directa por uno de proporcionalidad general.

Este cambio legislativo en la exégesis del texto significaba que:

  1. el porcentaje inicial de proporcionalidad no implicaba su garantía permanente en el tiempo con relación al salario que percibiría el beneficiario de continuar en la actividad y en el mismo puesto. Ello importó el abandono de la proporcionalidad directa;
  2. el haber inicial era sólo una referencia de partida, puesto que la movilidad futura se establecía en función de una pauta de proporcionalidad general (con sujeción a la variación general de los salarios).

Sin embargo, el régimen establecido por las leyes 18037 y 18038 sí establecía claramente la sustitutividad del haber jubilatorio.

Este último estaba íntimamente vinculado con las remuneraciones o rentas -categorías autónomas-, en su caso, que había recibido el beneficiario en el transcurso de su vida activa. Sustitutividad que se evidenciaba en el modo de cálculo del haber inicial, pues se promediaban los importes actualizados durante un tramo de años y de ellos se tomaban los mejores -tres o cinco según el texto ordenado de aplicación-. Se calculaba un promedio porcentual sobre la base del excedente de edad.

A la luz de lo sentado se vislumbra con claridad que los principios de proporcionalidad y sustitutividad no tienen anclaje constitucional, sino normativa de carácter inferior.

La evolución de la legislación previsional en nuestro país, sobre todo a la luz de diversos instrumentos internacionales que establecen el derecho humano a la seguridad social, con carácter universal, obligan a inferir que los “principios” de proporcionalidad y sustitutividad del haber jubilatorio carecen de fundamento constitucional, por cuanto en la misma no se fija ningún criterio específico de movilidad.

En efecto, es el poder constituido el encargado de fijar los criterios a partir de los cuales se podrá alcanzar un porcentaje de movilidad acorde. En un escenario ideal, debería depender de diversos factores, como el contexto socioeconómico reinante, los recursos disponibles en el sistema previsional, la necesidad de ampliar la brecha de cobertura social, el carácter solidario del sistema, etc.

Una pauta de movilidad establecida sobre la base, exclusivamente, de los criterios expuestos, ¿garantiza la existencia de un sistema previsional financieramente apto para dar cobertura adecuada a toda la comunidad?

Respecto del segundo interrogante abierto se advierte que a la hora de determinar el haber de las prestaciones, parte de la judicatura adopta una postura cimentada exclusivamente sobre los criterios de sustitutividad y proporcionalidad, con elevadas tasas de reemplazo del salario, sin considerar el impacto económico que estas generan dentro del sistema previsional.

Esta visión basada en regímenes previsionales sin vigencia, prioriza el interés particular por sobre el general y desatiende gravemente los principios de solidaridad, sustentabilidad, inclusión, universalidad, etc. sobre los cuales se nutre el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA).

El doctor Podetti ha señalado: “Las instituciones basadas directamente en el principio de solidaridad crean derechos subjetivos a partir de determinado estatus de la comunidad garantizada por el conjunto de sus miembros. La medida de ese derecho, resulta de la relación con el todo, con los derechos de los demás miembros del grupo de que se trate”.(9)

Este impacto económico se traduce, a no tan largo plazo, en la imposibilidad de dar cobertura a aquellos ciudadanos alcanzados por una contingencia social. En otras palabras, el sistema previsional, ante una posible insuficiencia de recursos, ve obstaculizado el cumplimiento de los fines para las cuales fue creado.

El nuevo paradigma de la seguridad social que comenzó a gestarse en nuestro país a partir de la creación del SIPA no desconoce el criterio de proporcionalidad sino que postula una concepción integral del sistema.

Ello significa que la razonable proporción que debe existir entre el haber de pasividad y el de actividad debe ponderarse con otros principios fundamentales como la solidaridad, la universalidad, la redistribución de riquezas, la subsistencia digna, la sustentabilidad económica y financiera, etc.

La sanción de la ley 26417, al fijar una pauta de movilidad calculada sobre la base de la variación de los salarios y de los recursos existentes, receptó adecuadamente los criterios fundantes del nuevo esquema previsional argentino.

Como bien indicó la Procuradora General de la Nación en el dictamen “Quiroga”(10), la determinación del haber de algunas de las prestaciones otorgadas por el actual régimen deben guardar cierta proporcionalidad razonable con los haberes de actividad.

Pero también agregó que ese fin sustitutivo del sistema previsional debe ser compatibilizado con otros, como los vinculados a los objetivos más generales de brindar a las personas que requieren de su cobertura los medios necesarios para garantizarles el acceso a una subsistencia digna.(11)

Al momento de expedirse sobre aspectos vinculados a la seguridad social, sería prudente que el operador utilizara los principios que ordenan al SIPA como punto de partida y como pautas de interpretación de la normativa previsional vigente.

En el documento elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en su trigésimo primer período de sesiones, se señaló: “Las sociedades más igualitarias, y con recursos políticos y técnicos apropiados ostentan mejores logros en protección social. Por lo mismo, pueden hacer más efectiva la ciudadanía social (titularidad efectiva y universal de los derechos sociales) que sociedades con un nivel similar de desarrollo, pero con mayor concentración de los ingresos y los beneficios. Más aún, una mejor estructura distributiva no solo facilita el financiamiento de una protección social más inclusiva, sino que también acompaña positivamente el diseño de instituciones y políticas apropiadas para ello, en la medida que dispone a los actores participantes a la búsqueda de orientaciones y acuerdos compartidos”.(12)

Movilidad de las prestaciones del régimen previsional público. Ley 26417

El dictado de la ley 26417 introdujo un gran avance en materia de movilidad al disponer que todas aquellas prestaciones otorgadas en el marco de la ley 24241, en los regímenes nacionales generales anteriores a la misma y sus modificatorias, en los regímenes especiales derogados, o por las ex cajas o institutos provinciales y municipales de previsión cuyos regímenes fueron transferidos a la nación, se ajustarán conforme lo establecido en el nuevo texto del artículo 32 de la ley 24241 y sus modificatorias.

A su vez, otorgó el mismo tratamiento para los beneficios previsionales con sentencia de reajuste de haberes pasada en autoridad de cosa juzgada con anterioridad al 1/3/2009 que reconocieron una pauta de movilidad en razón de no haber existido una ley que la fije a la fecha del pronunciamiento, sin perjuicio del cumplimiento de la manda judicial por los períodos anteriores a la vigencia de la ley 26417.

La normativa agrega que el haber mínimo garantizado, el haber máximo y la base imponible máxima prevista en el artículo 9 de la ley 24241 también se ajustarán conforme al índice previsto en el artículo 32 de la ley 24241.

Con la sanción de la ley de movilidad, el ajuste de las prestaciones se efectúa en forma semestral -en los meses de marzo y septiembre de cada año-, teniendo en cuenta la variación de los salarios y los recursos existentes.

De esta forma cesó la vigencia de la ley de solidaridad previsional (L. 24463) que requería, para el cálculo del incremento de las prestaciones, la intervención anual del Congreso de la Nación a través de la ley de presupuesto.

Por primera vez en la historia previsional de nuestro país se comenzó a considerar seria y explícitamente, como elementos claves del sistema, las cuestiones inherentes al mercado de trabajo y aquellas vinculadas a aspectos fiscales. Estas premisas permiten establecer mecanismos claros y concretos para la actualización de los haberes.

La ponderación de los recursos existentes como parámetro a utilizar a los fines de la fijación de la pauta de movilidad reviste una trascendental importancia, pues no caben dudas de que un sistema desfinanciado no puede cumplir con las prestaciones a su cargo.

Otro de los avances generados por la nueva ley de movilidad fue la derogación del método de determinación del haber de la prestación básica universal previsto en el antiguo régimen de la ley 24241 y su reemplazo por una suma fija reajustable semestralmente conforme a la pauta fijada en el artículo 32 de la citada norma.

Todas estas modificaciones se enmarcan dentro del nuevo paradigma de la seguridad social que comenzó a gestarse a partir de la creación del SIPA y que prioriza la existencia de un sistema sustentable, solidario, inclusivo, redistributivo y universal que pueda dar cobertura adecuada a toda la comunidad.

Desde la entrada en vigencia de la ley 26417 y en cumplimiento de lo allí establecido, la Administración Nacional de la Seguridad Social dicta periódicamente una serie de resoluciones mediante las cuales establece el valor de la movilidad, los coeficientes de actualización de las remuneraciones de los afiliados que prestaron tareas en relación de dependencia, el haber mínimo garantizado, el haber máximo vigente, las bases imponibles mínimas y máximas a fin de determinar las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones, el importe de la prestación básica universal, etc. [R. (ANSeS) 298/2008; 135/2009; 65/2009; 130/2010; 651/2010; 58/2011; 448/2011; 47/2012; 30/2013; 266/2013; 27/2014; 449/2014, 44/2015, 396/2015; 28/2016; 298/2016; 34/2017].

La adopción y periodicidad de este tipo de medidas han generado un avance sin antecedentes en materia de movilidad de las prestaciones previsionales.

Creación del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Ley 26425

La ley 26425, promulgada el 4/12/2008, unificó el SIJP en un único régimen previsional público denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), financiado a través de un sistema solidario de reparto.

Esta novedosa normativa previsional puso fin al disvalioso régimen de capitalización y propuso la formulación de un esquema de colaboración intergeneracional por medio del cual las clases laboralmente activas financian con sus aportes las prestaciones de los pasivos.(13)

El nuevo paradigma tiene como objetivo asegurar a través de medidas concretas la existencia de un sistema previsional sustentable que pueda dar respuesta a todos los miembros de la comunidad afectados por una contingencia social.

Para ello, es necesario contar con otras fuentes de financiamiento más allá de los recursos provenientes de los aportes y contribuciones a la seguridad social. En ese sentido, cabe destacar que los aportes y contribuciones derivadas del trabajo formal representan el 55% total de los recursos de la ANSeS y el 45% restante está conformado por impuestos y otros recursos.

Este sistema reemplazó la visión individualista que caracterizaba al antiguo régimen de capitalización, reconociendo los principios de solidaridad inter e intra generacional, la sustentabilidad del sistema, la universalidad, la inclusión, la redistribución, entre otros.

Así, la ley 26425 generó un esquema inclusivo para toda la sociedad en su conjunto, que se cimienta sobre:

  1. la universalidad del derecho de la seguridad social;
  2. la solidaridad social como sustrato, que parte de la premisa de que los riesgos sociales inherentes al régimen previsional son compartidos por toda la sociedad y, como tales, deben ser asumidos por la sociedad en su conjunto;
  3. la justicia redistributiva que implica el reconocimiento que el mercado por sí solo no puede generar bienestar general y, por ende, los ciudadanos no están en igualdad de condiciones en el mercado para obtener ingresos en suficiencia para su vida activa. Mucho menos para la pasiva, de manera tal que la seguridad social, en su sentido amplio, garantiza la cohesión social, mediante la redistribución y la protección social inclusiva de todos los ciudadanos.

Es importante resaltar que la normativa que creó el SIPA garantizó a los afiliados del régimen de capitalización la percepción de iguales o mejores prestaciones y beneficios que los que gozaban a la fecha de la entrada en vigencia de la ley.

Mirada de la judicatura

A continuación se citarán algunos extractos de sentencias relevantes del Máximo Tribunal de la Nación sobre la temática en análisis.

Pronunciamientos de la CSJN

Fallo Chocobar Sixto Celestino c/Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos s/Reajustes por movilidad” – CSJN – 27/12/1996 – C. 278. XXVIII. REX(14)

Enunciados:

– Las relaciones jurídicas previsionales son de derecho público y de manifiesto contenido asistencial, por lo cual no es forzoso que exista una estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones acordadas por las cajas.

– Los principios de proporcionalidad y carácter sustitutivo del haber fueron utilizados para reglamentar la garantía de movilidad sobre la base de circunstancias y condiciones que fueron consideradas por el legislador, dando lugar a un sistema que juzgó como razonable y apropiado al propósito buscado, pero no deben ser elevados a la categoría de principios cardinales o axiomáticos, convirtiéndolo en valla infranqueable para que el Congreso cumpla con su función de reglamentar derechos de la seguridad social.

Fallo “Sánchez María del Carmen c/ANSeS s/Reajustes varios” – CSJN – 17/5/2005 – S. 2758. XXXVIII. ROR(15)

Enunciados:

– La Constitución Nacional exige que las jubilaciones y pensiones sean móviles, aunque no establece un sistema o mecanismo especial para hacer efectiva dicha exigencia, por lo que es atribuido y deber del legislador fijar el contenido concreto de esa garantía teniendo en cuenta la protección especial que ha otorgado de Ley Fundamental al conjunto de los derechos sociales.

– La Corte Suprema ratifica la naturaleza sustitutiva que tiene las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado otorgar “jubilaciones y pensiones móviles”, según el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia.

Fallo Badaro Adolfo Valentín c/ANSeS s/Reajustes varios” – CSJN – 8/8/2006 – B.675.XLI.R.O(16) y 26/11/2007 – B. 675. XLI. ROR(17)

Enunciados aplicados en Badaro I:

– La política de otorgar incrementos solo a los haberes más bajos trae como consecuencia el achatamiento de la escala de prestaciones y provoca que quienes contribuyeron al sistema en forma proporcional a sus mayores ingresos se acerquen cada vez más al beneficio mínimo poniendo en igualdad de condiciones a los que efectuaron aportes diferentes y quitándoles el derecho a cobrar de acuerdo con su esfuerzo contributivo. Consecuentemente, la ausencia de aumento en los haberes no alcanzados por el decreto 1199/2004 no aparece como el fruto de un sistema válido de movilidad que guarde relación con el deterioro sufrido y se aparta del mandato del artículo 14 bis de la Constitución Nacional.

– La movilidad no es un ajuste por inflación sino una previsión con profundo contenido social referente a la índole sustitutiva de la prestación jubilatoria, siendo necesario que su cuantía puede ser establecida de modo diferente según las épocas, mantenga una proporción razonable con los ingresos de los trabajadores.

Enunciados aplicados en Badaro II:

– La Constitución Nacional ha reconocido el derecho a la movilidad no como un enunciado vacío que el legislador puede llenar de cualquier modo, sino que debe obrar con el objeto de darle toda su plenitud, que no es otra que la de asegurar a los beneficiarios el mantenimiento de un nivel de vida acorde con la posición que tuvieron durante sus años de trabajo.

– Para conferir eficacia a la finalidad protectora del artículo 14 bis de la CN, su reglamentación debe guardar una razonable vinculación con los cambios que afectan al estándar de vida que se pretende resguardar, lo que no sucede si el régimen en cuestión termina desconociendo la realidad que debe atender, con correcciones en los haberes que se apartan por completo de los indicadores económicos.

Fallo Elliff Alberto José c/ANSeS s/Reajustes varios” – CSJN – 11/8/2009 – E. 131. XLIV(18)

Enunciado:

– Con respecto a la movilidad, el Tribunal consideró que la prestación previsional viene a sustituir el ingreso que tenía el peticionante como consecuencia de su labor, de modo que el nivel de vida asegurado por la jubilación debe guardar una relación justa y razonable con el que le proporcionaban al trabajador y a su núcleo familiar las remuneraciones que estaban recibiendo.

Reflexión

La postura de la Corte en la mayoría de las citas es al menos objetable. Ello es así, por cuanto a los principios de proporcionalidad entre los haberes de pasividad y de actividad y sustitutividad como los únicos relevantes al momento de determinar la cuantía de las prestaciones, descartando los demás principios que nutren al sistema.

La Procuradora General de la Nación, en el dictamen “Quiroga”(19), ha expresado: “La elección del método de actualización requiere tener en cuenta el carácter solidario del sistema de reparto previsto en la ley 24241 y del actual Sistema Integrado Previsional Argentino. En el marco de un régimen de esas características, corresponde ser deferentes -siempre que ello no afecte derechos constitucionales- a la autoridad encargada de velar por la aplicación equitativa del régimen y por la sustentabilidad del sistema. Esa autoridad es quien debe determinar cuál es el índice correspondiente que permite resguardar los derechos de los jubilados, en forma generalizada y en condiciones de igualdad, con los recursos previsionales existentes…”.

Las decisiones dictadas en materia de seguridad social no pueden prescindir de una adecuada valoración del impacto económico, social e institucional que estas ocasionan.

El efecto que generó sobre el sistema previsional el aumento de los reclamos en los que se solicitaba la aplicación de las pautas fijadas en “Badaro” y “Elliff”, y el consecuente colapso del fuero, son dos cuestiones que la Corte no ponderó adecuadamente al momento de decidir.

Pronunciamientos de la Cámara Federal de la Seguridad Social

En este acápite se efectuará, a modo de ejemplo, una breve reseña de aquellos criterios judiciales postulados en los últimos años que vulneran cuestiones referentes al SIPA.

Actualización de la PBU a través de pautas de movilidad fijadas judicialmente

En varios precedentes dictados por la Cámara Federal de la Seguridad Social se ordenó la actualización de la PBU conforme las pautas indicadas por la CSJN en los fallos “Elliff” y “Badaro”.

Bajo este lineamiento se ha señalado que “en un todo de acuerdo con la doctrina sentada por la CSJN en el precedente Elliff, Alberto José (sentdel 11/8/2009), corresponde otorgar al MOPRE el mismo tratamiento que el dispuesto para las remuneraciones base de cálculo de la PC y de la PAP, por lo que la PBU deberá ser estimada en función del guarismo que resulte de actualizar el importe de $ 80 por el ISBIC hasta la adquisición del derecho, sin perjuicio de su movilidad posterior con arreglo a las pautas indicadas por la CSJN en el citado precedente”.(20)

En el mismo sentido se expresó que “corresponde reconocer el derecho del accionante al reajuste de la PBU, en un todo de acuerdo con la doctrina sentada por el Alto Tribunal en la causa “Badaro (sent. del 26/11/2007); dejándose aclarado que el importe al que se arribe aplicando la pauta señalada, absorberá el aumento previsto en la ley 26417 para la referida PBU”.(21)

Los criterios expuestos no tuvieron en cuenta que la PBU es la prestación que mejor responde al principio de solidaridad intrageneracional que nutre al sistema previsional.

Ese rasgo solidario implica que el monto específico al que cada jubilado tiene derecho no es fijado individualmente, sino con atención al impacto que esa determinación tiene en los otros beneficiarios, cuya suerte comparten solidariamente.

Tampoco se ponderó que la “prestación básica universal” se caracteriza por garantizar su percepción a todos los destinatarios del sistema previsional con independencia del monto de sus aportes.

Ello explica que -a diferencia de las restantes prestaciones que se establecen sobre la base de las remuneraciones- en el período discutido en los fallos citados precedentemente y hasta la promulgación de la ley 26417, la “prestación básica universal” fuera determinada en relación a una unidad de medida denominada Módulo Previsional, cuyo valor era fijado por ley sobre la base de las posibilidades presupuestarias del sistema previsional.

La CSJN ha reconocido la independencia de la PBU respecto a los aportes efectuados por el trabajador.(22)

Dicha postura ha sido compartida por algunas de las instancias inferiores, concibiendo a la PBU como un beneficio al que tiene derecho todo afiliado al SIJP, con independencia de los aportes y de la mayor o menor proporcionalidad que estos puedan tener con el haber de la prestación.(23)

Cabe recordar que desde el dictado de la ley 26417 el valor de la PBU está representado por un monto fijo actualizado semestralmente por la ANSeS.

La naturaleza de la PBU se proyecta también al período posterior al otorgamiento del beneficio y por ello no resulta prudente establecer una pauta de movilidad, pues dicha prestación tiene una finalidad distributiva y no contributiva.

En efecto, su determinación no está sujeta a una tasa de sustitución del salario de actividad.

Creación de índices de sustitutividad no previstos en la legislación vigente

La Sala III de la Cámara Federal de la Seguridad Social en la causa “Betancur José c/ANSeS s/Reajustes Varios” (sent. del 10/10/2010) decidió que la tasa mínima de sustitución de una prestación de vejez o de invalidez acordada con arreglo al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (ahora SIPA) para un trabajador dependiente no debía ser inferior al 70% del promedio de las remuneraciones actualizadas de los últimos diez años a computar, es decir, la misma tasa otrora prevista por el artículo 49 de la ley 18037 t.o. 1976, resultando insuficiente y confiscatorio cualquier guarismo inferior.

El señor Betancur se jubiló en el año 2001 y como consecuencia de ello obtuvo un beneficio previsional que ascendía a $ 678,80.

Durante el año 2006 recurrió a los estrados judiciales para solicitar el recálculo de su haber inicial.

En primera instancia se fijó un nuevo haber por una suma de $ 836,90.

Disconforme con la decisión, el actor recurrió ante la Cámara Federal de la Seguridad Social.

Dicha Alzada consideró que el reclamante debía cobrar el 70% de su salario de actividad -promedio actualizado de los últimos 120 sueldos- más un “suplemento por sustitutividad”. De esta manera quedó establecido un haber jubilatorio equivalente a $ 1.143,20.

La Cámara fundamentó su decisión en la necesaria proporcionalidad que debía existir entre el haber de actividad y de pasividad.

Al respecto señaló que la suficiente y adecuada proporcionalidad de la prestación previsional, consustancial al carácter integral e irrenunciable de los derechos de la seguridad social a los que pertenece, depende de una razonable tasa de reemplazo inicial mantenida en el tiempo por una acertada pauta de movilidad, pero esta última, por sí sola, no alcanzaba para corregir la eventual insuficiencia del primer haber.

En este punto cabe advertir que la tasa de sustitución fijada no está contemplada en la normativa vigente.

La determinación judicial de dicha tasa sin evaluar el impacto real sobre el sistema, como su posible generalización, traen consigo la posibilidad de generar un serio perjuicio sobre los fondos previsionales.

En los argumentos del fallo “Betancur” se mencionan distintos instrumentos internacionales que resaltan la necesidad de promover el desarrollo progresivo de los derechos humanos a través de los recursos disponibles, extremo que evaluará cada Estado al tiempo de establecer nuevos y mayores beneficios.

Justamente, los convenios citados propician la existencia de un sistema previsional sustentable, universal y solidario que pueda dar respuesta a todos los miembros de la comunidad.

En este punto aparece la contradicción, pues por un lado se resalta la necesidad de mantener un sistema financieramente apto y, por el otro, se fija una elevada tasa de sustitución, la cual, en caso de generalizarse, afectaría seriamente la sostenibilidad del esquema previsional.

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Fuente: Editorial Erreius